Формування державного бюджету Азербайджанської Республіки на основі цільових бюджетних програм

У законі Азербайджанської Республіки про «Бюджетної системі» крім інших цілей державного бюджету також вказується формування бюджету на основі соціально-економічних програм. З іншого боку, указ Президента країни «Про посилення антиінфляційних заходів в Азербайджанській Республіці» предусматріваетразработку цільових бюджетних програм з урахуванням соціально-економічних пріоритетів країни, а також показувати результати цих програм в бюджетному пакеті країни [2].

1. такі комплексні програми, як «Державна Програма по зниженню бідності та економічного розвитку в Азербайджанської Республіки (2003-2005 роки)», «Державна Програма по зниженню бідності і сталого розвитку в Азербайджанській Республіці», «Державна Програма по соціально-економічному розвитку регіонів Азербайджанської Республіки (2004-2008 роки) »,« Державна Програма по соціально-економічному розвитку регіонів Азербайджанської Республіки (2009-2013 роки) »[12];

2. а також цільові програми, такі як «Державна Програма з розвитку машинобудівної індустрії в Азербайджанській Республіці (2002-2005 роки)», «Державна Програма з розвитку аграрного сектора в Азербайджанській Республіці (2002-2006 роки)», «Державна Програма з розвитку туризму в Азербайджанській Республіці в 2002-2005 роки »,« Державна програма по надійному забезпеченню населення Азербайджанської Республіки в 2008-2015 роки продовольчими товарами »,« програма забезпечення загальноосвітніх шкіл азербайджанського й Республіки обладнанням »,« Державна програма з інформатизації системи освіти в Азербайджанській Республіці в 2008-2012 роках »,« Програма розвитку по організації освіти дітей, які потребують особливої турботи (з обмеженими можливостями здоров'я) в АР »,« Державна програма з розвитку творчого потенціалу особливо талановитих дітей (молоді) (2006-2010 роки) »,« Державна програма по передачі дітей з дитячих установ в сім'ї та альтернативної турботі в АР (2006-2015 роки), «програма по оновленню дошкільного обра тання в АР (2007-2010 роки) »,« Програма Розвитку професійно-технічної освіти (2007-2012 роки) »,« Державна Програма щодо реформи в системі вищої освіти в АР в 2009-2013 роках »,« Державна програма щодо реформи в системі вищої і середньої спеціальної освіти на 2009-2013 роки »та інші [11, 13].

На жаль, на даний момент не існує ні системи моніторингу, ні оцінки результатів прийнятих програм, відсутня також включений в бюджетний процес механізм середньострокового планування і забезпечення результативності, а також ефективності бюджетних витрат.

Беручи до уваги всі недоліки азербайджанського досвіду формування бюджету на основі програм, для вирішення даної проблеми було б доцільно використовувати закордонний досвід бюджетування, орієнтованого на результат (БОР), який розглядає формування бюджету на основі цільових бюджетних програм [6, 8]. Метод БОР протягом останніх декількох десятиліть впроваджується і з успіхом використовується в країнах Британської Співдружності, США, Швеції, Нідерландах, інших країнах ОЕСР, а також в країнах, що розвиваються, і країнах з перехідною економікою, включаючи Балтію і СНД.

Особливо хочеться підкреслити, що мова йде тільки про цільових бюджетних програм, а не про всі програми. Як було викладено вище, програми діляться на дві категорії: комплексні і цільові. Під комплексними програмами розуміються програми, спрямовані на вирішення комплексних проблем регіону або країни, а під целевиміпрограммамі розуміються програми, які спрямовані на вирішення конкретних цілей регіону або країни, групи, галузі.

І так, для вирішення всіх проблем в даній категорії доцільним є використовувати бюджетування, орієнтоване на результат (БОР). Розглянемо досвід деяких країн [3, 4, 8].

Франція почала перехід до системи бюджетування, орієнтованого на результат, у 2001 р З прийняттям конституційного закону про державні фінанси в країні почався перехід від традиційної бюджетної системи до системи, сфокусованої на результатах. Бюджетні витрати мають вигляд трирівневої структури.

На першому рівні представлені 34 місії, що відображають основні напрямки державної політики на середньо- і довгострокову перспективу. Парламент схвалює бюджет на рівні цих місій. Місії висуваються урядом, в той час як парламент може внести зміни в розподіл витрат серед програм, службовців єдиної місії.

Другий рівень являє собою близько 140 програм, кожна з яких охоплює зв'язний комплекс заходів по реалізації певної місії і характеризується стратегією і поруч цілей, пов'язаних з певними показниками.

Третій рівень - 500 підпрограм і видів діяльності, що уточнюють програмні цілі і використання бюджетних ресурсів.

Місії можуть ставитися до сфери відповідальності відразу декількох міністерств, тобто їх реалізація потребуватиме створення не тільки відомчих, а й міжвідомчих програм.

Відповідальність за окрему програму покладається не більше, ніж на одне міністерство, навіть якщо це міжвідомча програма. Для управління кожною програмою призначається відповідальна особа. У межах відповідних міністерських програм витрат відповідальна особа отримує майже повну свободу перерозподіляти кошти, переносити асигнування на наступний бюджетний рік.

В обмін на підвищення гнучкості керівник програм повинен слідувати її цілям і звітувати за управління витратами на програму. Для цього використовуються три критерії: соціальна і економічна результативність, якість послуг і ефективність.
Щорічно формується річний план діяльності, в якому зазначаються цільові показники і передбачуваний спосіб їх досягнення. По завершенні бюджетного року керівники повинні складати річні звіти про свою діяльність в тому ж форматі, що і плани свій діяльності. Обидва документи служать додатком до відповідних законів про бюджет і його виконання.

Сполучені Штати Америки - країна, в якій накопичився найбагатший досвід реформ бюджетного процесу. З 1949 р в Америці робилися численні спроби впровадження бюджетування, орієнтованого на результат. Новий етап розвитку БОР пов'язаний з федеральним законом США «Про оцінку результатів діяльності державних установ» (Government Performance and Results Act, GPRA), прийнятим в 1993 р GPRA визначає цілі в області американської бюджетної політики, в тому числі такі, як:

• вдосконалення процедур вироблення програмних цілей, вимірювання соціальної та економічної ефективності реалізації програм;

• підвищення соціальної ефективності програм та посилення відповідальності державних органів за результати їх здійснення.

Згідно GPRA, федеральні міністерства і відомства формують такі документи: стратегічний план, план роботи на рік (Annual Performance Plan), і щорічний звіт про результати діяльності (Annual Performance Report). Дані документи складають замкнутий цикл планування, виконання прийнятих рішень і оцінки результатів.

Стратегічний план складається мінімум на п'ять років і коригується кожні три роки. Він повинен включати в себе формулювання стратегічної мети (mission statement) і соціально значимі цілі на довгостроковий період, а також способи і ресурси для їх досягнення. Стратегічний план є основою для визначення цілей на рік і вимірювання соціальної ефективності досягнутих результатів. Для цього в стратегічний план включається співвідношення довго- і короткострокових (встановлених на рік) цілей і цільові значення соціальної ефективності програм на планований період. В план роботи на рік входять цільові показники обсягу запланованої роботи (кількість послуг, що надаються), соціальної і економічної ефективності кожного виду програмної діяльності, зафіксованої в бюджеті міністерства. Даний план пов'язує стратегічні цілі міністерства з повсякденною діяльністю його співробітників.

У щорічний звіт про результати діяльності повинні бути включені порівняння досягнутих показників соціальної ефективності із запланованими (program performance), а також основні висновки, що стосуються оцінки результатів виконання програм (program evaluations) за звітний рік.

Регулююча роль держави реалізується за допомогою різних федеральних програм. Розробкою програм і управлінням ними займаються урядові відомства. Вони формують загальну політику і принципи реалізації, проводять роботу, пов'язану з їх фінансуванням, здійснюють координацію, контроль і оцінку результатів. У США проводиться систематична оцінка урядових програм, для чого застосовується механізм рейтингової оцінки (Program Assessment Rating Tool, PART). Оцінка складається з чотирьох частин з різними ваговими коефіцієнтами:

-цілі і структура програми - 20%;

-Стратегічне планування - 10%;

-менеджмент - 20%;

-Результати програми і звітність - 50%.

Рейтинг визначається на основі опитувального листа, який заповнюють міністерства. Передбачені наступні рейтинги програм: «ефективна», «помірно ефективна», «адекватна», «неефективна» і «немає даних про результати».

Австралія з самого початку інтегрувала управління результатами в формі соціального ефекту в загальну систему управління державним сектором на федеральному рівні, а також в систему бюджетування. Даний підхід дозволяє сконцентрувати діяльність центральних органів виконавчої влади на вирішенні фундаментальних соціально значущих проблем. При підготовці проекту бюджету уряд визначає кінцеві результати у вигляді соціального ефекту, який вона має намір досягти в кожній конкретній сфері, включаючи соціальну сферу, економіку, національну безпеку. Бюджетні заявки міністерств містять детальну інформацію про структуру цілей (outcome) і бюджетних послуг (output), способі їх фінансування, зміні результатів діяльності. Виділені бюджетні асигнування є повну вартість бюджетних послуг та бюджетних зобов'язань (під бюджетними зобов'язаннями розуміються субсидії, трансферти і допомоги, що виплачуються відомствами від імені уряду), що стоять за відповідним результатом в формі соціального ефекту.

В річні звіти про результати роботи галузевих відомств включено розділ, присвячений звіту по кожній з цілей (outcome). Даний розділ містить у собі:

- опис мети, механізм її досягнення, аналіз поточної ситуації, основні проблеми і завдання, список індикаторів результативності та методику його розрахунку, загальну інформацію про фінансові ресурси, використаних для досягнення цієї мети;

- відомості про виконання завдання за окремими бюджетними послуг і адміністрованим витрат.

Беручи до уваги закордонний досвід впровадження концепцій БОР (для Азербайджанської Республіки) пропонуються наступні 4 етапи.

Перший етап - навчання персоналу пілотних міністерств управління за результатами, визначення місії міністерствами, формулювання найважливіших цілей і завдань міністерств відповідно до місії на певний термін, розробка якісних і кількісних показників.

Другий етап - узагальнення досвіду першого етапу, розширення кола пілотних міністерств. Нові пілотні міністерства починають реалізацію першого етапу реформ з урахуванням накопиченого і узагальненого досвіду, перехід до бюджетного планування за цілями на основі індикаторів результативності та по укрупненої класифікації.

Третій етап - узагальнення результатів другого етапу, розширення кола пілотних міністерств, внесення змін до бюджетного календар, розробка вимог до нового формату бюджетної документації, підготовка змін у бюджетному законодавстві відповідно до принципів програмно-цільового бюджетування.

Четвертий етап - внесення змін до бюджетного законодавства, перехід на програмно-цільове бюджетування всіх міністерств і відомств.

При здійсненні даного методу, як правило, переслідуються такі цілі, як зміцнення довіри суспільства до уряду, яка досягається завдяки систематичним звітів міністерств про хід реалізації виконуваних ними програм і про досягнуті результати; вдосконалення процедур вироблення програмних цілей, вимірювання соціальної та економічної ефективності реалізації програм, підвищення соціальної ефективності програм та посилення відповідальності державних органів за результати їх здійснення; підвищення якості законодавчих рішень, що досягається за рахунок надання об'єктивної інформації про проведені витратах, ступеня досягнення поставлених цілей, порівняльної ефективності федеральних програм.

1. «Закон про Бюджетної системі АР», 02.07.2002 р;

2. Указ Президента країни «Про посилення антиінфляційних заходів в Азербайджанській Республіці», 31.05.2005 р;

3. Афанасьєв М., Бюджетування, орієнтоване на результат // Питання економіки, №9, 2004 рік;

4. Афанасьєв М.П., Крівогов І.В. Модернізація державних фінансів // М .: Изд. будинок ГУ ВШЕ, 2006;

5. Жуковський А.І., Штрейс Д.С., Фабрични С.Ю.Разработка, реалізація та оцінка регіональних цільових програм;

6. Лобко А.Г., Райзберг Б.А.Программно-цільове планування і управління. Инфра-М, 2002;

7. Премчанд. А, Управління державними видатками. Вашингтон, 1994;

8. Улюкаєв А., Проблеми державної бюджетної політики, Москва, Видавництво «Справа», 2004 рік;

9. Уолкер Д., Бюджетування, орієнтоване на результат. Можливості та проблеми, 2002;

10. Performance Budgeting for State and Local Government; Janet M. Kelly. 2003.

11. www.cabmin.gov.az ;

12. www.economy.gov.az ;

13. www.edu.gov.az .

Основні терміни (генеруються автоматично): програма, GPRA, стратегічний план, Азербайджанська Республіка, громадський ефект, соціальна ефективність програм, США, оцінка результатів, міністерство, бюджетне законодавство.