місцеве оподаткування
місцеве оподаткування
3.19 Місцеві уряду, на відміну центральної або навіть регіональної адміністрації, обмежені у виборі «підходящого виду» податку. Це пояснюється тим, що вищі рівні уряду ширше, в межах їх юрисдикції проживає більше населення і вони мають у своєму розпорядженні великими можливостями адміністрування податків. Для створення відповідного виду «власного» податку необхідно виконати ряд умов:
надходження від місцевого податку відповідного виду повинні з часом підвищуватися, щоб вони були узгоджені з природним зростанням цін і щоб можна було задовольняти зростаючу потребу в забезпеченні місцевих громадських послуг;
місцеві податки не повинні бути занадто схильні до циклічних коливань;
місцевий податок відповідного виду повинен бути розподілений відносно рівномірно між місцевими урядами. Можливо, буде потрібно провести вирівнювання податкових надходжень місцевих урядів, щоб усунути відмінності в доступі до податкових баз;
важливе значення має питання про обсяг потенційних податкових надходжень. Якщо місцевому уряду дозволено стягувати тільки податки, що дають відносно низькі доходи, то виникне вертикальний дисбаланс (тобто наділення місцевих урядів великим числом функцій, фінансування яких перевищує фінансові можливості їх власних джерел доходів);
громадяни, які платять повинні бути, по можливості, і тими, які отримують вигоди;
адміністрування податку має бути недорогим, тобто податковий дохід повинен набагато перевищувати адміністративні витрати. Цілком реально прагнути до того, щоб витрати по адмініструванню податку на нерухомість були значно менше 5% обсягу створеного ним доходу.
3.20 Відповідно до класифікації ОЕСР, масштаб автономії місцевого уряду в плані регулювання доходів слід визначати за двома критеріями: свободу визначення податкової бази і встановлення ставки податків. (Податкова база являє собою сукупну вартість майнових активів, які є об'єктом оподаткування, і ставка податку - ця процентна частка вартості майнових активів, яка справляється у вигляді податку). Наведена нижче класифікація власних і спільних доходів була розроблена ОЕСР відповідно до ступеня автономії місцевого уряду в регулюванні доходів:
- місцевий уряд контролює як ставку податку, так і податкову базу;
- місцевий уряд встановлює ставку податку;
- місцевий уряд встановлює податкову базу;
- механізм розподілу податкових надходжень;
- місцевий уряд визначає нормативи поділу податків.
Оскільки місцеві податки, як правило, представляють собою найбільший джерело автономних доходів місцевих урядів, то дуже важливим для них умовою є можливість впливати на податкову базу, ставку податків або на отримані доходи. Маючи в своєму розпорядженні такою можливістю, місцевий уряд зможе привести рівень обслуговування населення у відповідність з фінансовими умовами.
3.21 Принципи належної практики передбачають запобігання конфлікту інтересів. Заходи щодо встановлення податкової бази та податкової ставки слід здійснювати окремо і незалежно один від одного. Встановленням податкової бази займаються оцінювачі, які повинні бути підзвітні в рамках апеляційного процесу. Встановлення ставки податку є, як правило, прерогативою обраних політичних діячів. Такий розподіл функцій має існувати, навіть якщо обидва види діяльності - встановлення податкової бази та встановлення ставки податку - здійснюються на одному і тому ж рівні уряду. Конфлікту інтересів також можна уникнути, доручивши реалізацію заходів різними рівнями уряду. Наприклад, при мізерних місцевих ресурсах місцевий уряд могло б схилитися до розширення податкової бази в спробах підвищення своїх доходів або місцеві впливові особи могли б чинити тиск, щоб домогтися скорочення обов'язку зі сплати податків. У таких випадках оцінювачі центрального уряду могли б провести більш об'єктивну оцінку податкової бази.
3.22 Існує велика література з питання про критерії відбору місцевих податків відповідного виду і існують можливості проведення оцінки кожного альтернативного податку на відповідність цим критеріям, щоб визначити їх ефективність. Хоча проведення такого заходу може бути корисним, але воно буде певною мірою обмеженим, так як ідеального місцевого податку не існує. Існує, однак, загальний міжнародний консенсус про те, які з місцевих податків є найбільш прийнятними. Найзагальнішими місцевими податками є податок на нерухомість, податок на прибуток і податок на продажу. У деяких країнах, крім перерахованих податків, вводяться ще місцеві податки, створюють великий дохід.
3.23 Податок на нерухомість є ефективним місцевим податком, оскільки характер нерухомості дозволяє місцевим урядам без особливих зусиль виявляти платників податків і збирати податки. Але він не настільки привабливий для центрального уряду, оскільки доходи від нього набагато менше, ніж від прибуткового податку, податків на продажу і податків на корпорації. Більш того, податок на нерухомість, як правило, не вважається інструментом загальної соціальної або економічної політики, яка є полем діяльності центрального уряду.
Податок на сільськогосподарську нерухомість
3.24 Податок на нерухомість може бути хорошим місцевим джерелом доходів, щодо передбачуваних, стабільних, і не надають деформуючого впливу на економічні рішення. Податок на нерухомість слід, звичайно, розглядати не у відриві від інших місцевих і національних податків, а в зв'язку з ними. Система оподаткування країни служить засобом досягнення національних соціальних і економічних цілей. Докладне вивчення питань у зв'язку з розробкою або адмініструванням будь-якого окремого податку не повинно затуляти собою загальної картини, зумовленої знанням історії і накопиченого міжнародного досвіду.
3.25 Податок на нерухомість є щорічно зібраних податком на нерухоме майно. Він зазвичай, але не завжди, є місцевий податок. Найчастіше він заснований на концепції ринкової вартості. Податкова база може включати тільки землю, землю і споруди або різні поєднання даних чинників. Для цілей цього Посібника податок на нерухомість обмежений щорічно зібраних податком і виключає щорічні податки на особистий статок і одноразові податки на передачу права власності та отримані капітальні доходи.
3.26 Податком на сільськогосподарську нерухомість зазвичай обкладаються комерційна, промислова і житлова власність, розташована в сільських районах, а також сільськогосподарські землі і будівлі. Податки на сільськогосподарську нерухомість застосовуються різними способами. Багато країн світу оподатковують сільськогосподарські землі і іншу сільську власність. Податок на сільськогосподарську нерухомість - також явище не нове. Він існує принаймні три тисячоліття. Сильні і слабкі сторони податку такого виду добре вивчені і, можливо, зрозумілі краще будь-яких інших податків.
3.27 Багато що розвиваються намагаються звертати основну увагу на оподаткування об'єктів міської власності, принаймні на початковому етапі, оскільки ця власність, як правило, є найціннішою. Цікаво, що при оподаткуванні сільськогосподарських і лісових угідь зазвичай застосовуються відносно скромні ставки в порівнянні зі ставками на міські землі. Проте, оподаткування сільській нерухомості в країнах, що розвиваються слід розглядати як важливу політичну директиву, що передбачає максимальне розширення податкової бази. Таке розширення податкової бази створює один з декількох стабільних джерел доходів, доступних місцевим сільським органам влади.
3.28 Переваги податку очевидні і полягають в наступному:
технічно і адміністративно можливо вводити і зберігати його в майже будь-яких умовах;
його адміністрування коштує недорого і можливо розраховувати на відношення витрат / доходу в 2% або менше того;
його надзвичайно складно запобігати або уникати, тому з легкістю можна забезпечувати успішний його збір в 95% випадків;
податок прозорий;
громадськість розуміє концепцію ринкової цінності (будь то капітальна вартість або розмір ренти) і тому визнає основу оцінки;
в більшості випадків існує нормальне співвідношення між оціночною вартістю і платоспроможністю населення;
при належній розробці податок може бути поступово-прогресивним;
дохід передбачуваний і характеризується позитивною динамікою;
він дуже добре підходить в якості джерела створення доходу на місцях для місцевих урядів;
він забезпечує політичну підзвітністю місцевих виборних посадових осіб. Якщо вони вирішать підвищувати податок на нерухомість, то виборці обрушаться на них з критикою.
3.29 Недоліки податку на нерухомість проявляються менш чітко, ніж його переваги. Податок не ідеальний і часто не користується популярністю; хоча не можна забувати, що бездоганних податків не існує взагалі і що оподаткування ніколи не користувалося схваленням.
3.30 Деякі переваги податку таять в собі приховані недоліки. Прозорість податку виявляє будь-які невідповідності, які можуть виявитися перебільшеними в суспільній свідомості. Дані невідповідності стосуватимуться як проводяться оцінок (що є неминучим у списку оцінки об'єктів нерухомості для цілей оподаткування, який може включати тисячі або сотні тисяч об'єктів власності), так і платоспроможності. Інші податки, як, наприклад, прибутковий податок, на практиці набагато менш послідовні, але населення лише знає, як податок повинен працювати і як він фактично застосовується на практиці. Фактичні результати ховаються за конфіденційністю. У разі податку на нерухомість громадськість бачить функціонування податкової системи з усіма її недоліками. Точно також складність запобігання або уникнення податку на нерухомість може зробити його непопулярним. Це особливо стосується товариств, де багате і впливове населення звикло маніпулювати податковою системою в свою користь. Такі люди особливо добре вміють висловлювати свої думки і мають політичний вплив, так що вони можуть цілком ефективно оскаржувати або підривати неупереджене функціонування податку на політичному рівні.
3.31 Існує ще один більш важко вловимий і не настільки добре розуміється недолік. При деяких обставинах податок на нерухомість може створювати «представництво без оподаткування» для великої частини населення. В рамках універсального виборчого права не кожен виборець буде платником податку на нерухомість. Якщо число осіб, які не є платниками цього податку, перевищить число платників податків, то в такому випадку буде порушена взаємозв'язок між демократією та оподаткуванням на місцевому рівні. Несприятливі наслідки зростуть, якщо надходження від податку на нерухомість є єдиним джерелом місцевого доходу, який контролює місцева адміністрація. У такому випадку для скромного підвищення загального обсягу податкових доходів буде потрібно, можливо, значно підвищити індивідуальний податок на нерухомість, оскільки число платників податків невелика.
3.32 Існує також проблема включення позитивної динаміки в податок на нерухомість. Під позитивною динамікою розуміється зміна обсягу податкових надходжень, а в плані змісту податку мова йде про функції двох механізмів. До першого з них відноситься проведення переоцінки майна через рівні проміжки часу; у випадках зростання ринкової вартості така переоцінка приведе до розширення податкової бази. У другому випадку мова йде про підвищення ставки податку для створення необхідного доходу. І той, і інший випадок в значній мірі пов'язані з політикою. В теорії або один, або інший може забезпечувати позитивну динаміку. Технічно можливо підвищити ставку податків на основі застарілого списку оцінки об'єктів нерухомості для цілей оподаткування. Але досвід багатьох країн показує, що громадськість не розуміє і не приймає застарілий список оцінки об'єктів нерухомості для цілей оподаткування. Переоцінки завжди зустрічаються в багнети, і чим більше застарілим буде оцінний список, тим сильніше буде опір. Найважливішим фактором, яким пояснюється скорочення обсягів доходу від податків на нерухомість, є нездатність регулярного проведення переоцінок.
3.33 Не можна недооцінювати труднощі реалізації. Хоча технічні проблеми можна вирішити, вони можуть перешкоджати прогресу, особливо на ранніх стадіях реалізації. У число таких технічних факторів входять:
система залежить від наявності пулу технічних експертів для створення і підтримки оціночного списку і впровадження і проведення процесу оцінок. У багатьох юрисдикціях відчувається дефіцит кваліфікованих співробітників, особливо на місцевому рівні;
частини процесу можуть бути времяёмкімі і дорогими. Як приклад можна привести складання комплексного переліку об'єктів нерухомості, що підлягають обкладенню податком (особливо в тих випадках, коли записи знаходяться в поганому стані або неповні або коли існує велика кількість невирішених питань про правовий статус); передача послуг у відання приватного сектора; установа трибуналу по оцінці для прийняття рішення по апеляції і забезпечення адміністративної та інфраструктурної підтримки (як, наприклад, забезпечення спеціалізованою інформаційної технології для системи оцінки та системи фінансового обліку для виконання процедур формування рахунків, збору податків і оплати податків в примусовому порядку);
хоча населення в більшості випадків розуміє концепцію ринкової вартості, проте в стосунках між «вартістю, що підлягає оподаткуванню», і встановленням «податкової ставки» може виникати плутанина. Таке особливо відбувається у випадках, коли переоцінка проводиться після тривалої перерви або коли існує політичне небажання підвищувати ставку податку. У цих випадках істотно зростає число необгрунтованих апеляцій.
3.34 Податок на нерухомість, крім того, що він є основним джерелом доходу для місцевих урядів, може також забезпечувати підтримку інших функцій уряду. Оціночні списки, складені для місцевих урядів, можуть використовуватися і іншими органами, особливо тими, які можна назвати «органами влади, що відповідають за одну функцію», такими як управління водопостачання. Розмір плати за водокористування встановлюється іноді на основі списку оцінки об'єктів нерухомості для цілей оподаткування. Такі процедури дуже рентабельні і в багатьох обставинах можуть бути обґрунтовано співвіднесені з водоспоживанням (хоча існують також комерційні або промислові об'єкти нерухомості з відносно високою оцінною вартістю і низьким водоспоживанням). Відділи дренажу також можуть фінансуватися за рахунок надходжень, пов'язаних з оцінним списком, що має переваги перед платежами, встановленими тільки на основі площі нерухомості.
3.35 Вигоди, пов'язані зі збором податку на нерухомість на селі, будуть майже незмінно розподілятися в місцевому, а не в національному масштабі. Цілком очевидно, що поширення податку на нерухомість на сільську місцевість надасть лише дуже незначний вплив на загальні державні доходи від збору податків майже у всіх країнах. Податкова база сільських районів, як правило, набагато менше податкової бази, сформованої на основі міської економіки. Нерідко національна столиця і два або три інших великих міста виробляють основну частину ВВП країни. Відносний обсяг регіонального ВВП служить гарним індикатором масштабу податкової бази. Таким чином, якщо, наприклад, вдосконалений податок на нерухомість, який охоплює всю країну, зможе забезпечити 10% від загального обсягу податкових надходжень, то з них на частку надходжень, пов'язаних з сільськими районами, буде, швидше за все, припадати не більше 20%. У таких випадках податкова база податку на нерухомість в сільській місцевості може становити лише 2% від загального обсягу державних податків і її адміністрування може бути непропорційно дорогим.
ТЕКСТОВА ВСТАВКА 4
ПЕРЕГЛЯД ПОДАТКІВ НА НЕРУХОМІСТЬ
Наведені нижче фактори можуть сприяти аналізу урядами можливостей введення податку на нерухомість там, де його не існує, і вивчення адміністративного механізму з метою підвищення його ефективності.
Можливості підвищення доходів: тоді як ставки багатьох податків досягають максимальної межі, який встановлюють економічні чинники, міжнародна конкуренція або згоду громадськості, доходи, що приносять податками на нерухомість, можуть бути збільшені в більшості країн. У деяких випадках, судячи з прикладів, податок на нерухомість становить понад 12% загального обсягу доходів від збору податків, що, можливо, являє собою межа згоди громадськості. Податок на нерухомість в більшості країн набагато нижче даного теоретичного стелі.
Відносно невеликий обсяг податкової бази сільських районів: податкова база сільських районів завжди буде порівняно менше міської податкової бази. Податок на нерухомість в сільських районах має велике місцеве значення. Вигоди для національної економіки носять непрямий характер.
Важливе значення податку, незважаючи на невеликий обсяг доходу: податок на нерухомість в сільській місцевості є набагато більш значущим в політичному плані, ніж можна було б зробити висновок, судячи з абсолютним обсягом принесених їм доходів. Найчастіше надійною основою для введення податку може служити та обставина, що він є основою, на якій будується автономія місцевого уряду, і засобом фінансування деяких «однофункціональних» органів влади.
Адміністративна здійсненність введення податку на нерухомість: широкий масштаб застосування та довга історія існування податку на нерухомість свідчать про те, що при наявності достатньої політичної волі можуть бути вирішені будь-які технічні або адміністративні проблеми, що перешкоджають введенню податку на нерухомість.
Політична воля: для введення будь-яких податків потрібно політична рішучість і згоду громадськості. Гласність і прозорість податку на нерухомість виключають будь-яку можливість введення його нишком. Тому вкрай важливе значення набуває наявність політичної рішучості. Якщо ж що-небудь викликає серйозні політичні сумніви, то немає ніякого сенсу витрачати час і гроші на введення податку на нерухомість.
3.36 У більшості випадків цифри, наведені вище як приклад, є завищену оцінку потенційних податкових доходів сільській місцевості. Однак це не применшує важливості податку на нерухомість на селі. Він є одним з найважливіших елементів децентралізації. Справа не стільки в його розмірах по відношенню до національної податкової базі, скільки в масштабах надходжень до бюджетів місцевого уряду і в його значенні в плані доходів, які формуються на місцях. Ось чому податок на нерухомість є найважливішим засобом для поліпшення умов життя в сільських районах.
