ОСНОВИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ, Навчальний посібник - скачати в електронному вигляді

1. Книги по рубриках
2. § 4. Раціональна легітимація

Книги по рубриках

§ 4. Раціональна легітимація

У сучасних умовах основною формою легітимації державної влади, особливо в демократичних країнах, є раціональна. Населення підтримує або відкидає державну владу, керуючись власною оцінкою заходів цієї влади. Чи не гасла і обіцянки (вони мають порівняно короткочасний ефект), що не імідж благодушного і мудрого правителя, часто навіть не справедливі закони (їх часто ще немає, а ті, які є, часто не ви- tf няются, зокрема в багатьох пост-соціалістичних ! державах), а практична робота органів державної влади на благо країни, її населення є основою раціональної легітимації.

96

вимагає часу. Тільки після закінчення певного періоду можлива стійка, міцна раціональна легітимація державної влади (на відміну, наприклад, від харизми, коли легітимація може не вимагати часу і здійснитися в залежності від випадкових, зовнішніх факторів). Тому поряд зі стабільною легітимацією, пов'язаної з оцінкою довготривалої діяльності державної влади, є кілька способів придбання початкової раціональної легітимації. До їх числа відносяться вибори найважливіших державних органів населенням, загальнодержавний референдум, висновок суспільного договору за участю представників державної влади та інші. Вибори, референдум, опитування населення можуть служити також засобом верифікації легітимності державної влади: населення висловлює своє ставлення до кандидатів, запропонованих правлячою партією, до шляхів вирішення питань, запропонованих урядом. У Росії для легітимації уряд використовує розробку широкомовних програм, багато з них виконуються лише частково.

Вибори центральних органів держави, які представляють державну владу, а також вибори органів місцевого самоврядування можуть проводитися по-різному. Особливе значення для легітимації має пряме волевиявлення народу на основі принципів загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні. Але вибори не завжди мають такий характер. В даний час нижні палати парламентів всюди вибираються громадянами. Невелике число призначаються главою держави осіб, наприклад, в однопалатний парламент Єгипті або в одну з палат в Італії не змінює його представницького характеру, хоча в умовах авторитарних режимів, наприклад, в Кенії або Індонезії, які призначаються члени складають значну частину парламенту, і це викликає отіріцательное ставлення освіченої частини населення. У багатьох країнах шляхом загальних і прямих виборів формуються і верхні палати парламентів, але в Великобританії палата лордів в основному спадкова і призначається (деякі лорди призначаються довічно), у Франції та Індії вона формується непрямими виборами, в Канаді, Йорданії, Німеччини верхні палати цілком

97

призначувані. Непрямі вибори в умовах унітарної держави можуть знижувати рівень раціональної легітимації державної влади, хоча це не обов'язково і залежить від традицій країни. У федерації цей спосіб формування верхньої палати вважається досить обгрунтованим, хоча в XX столітті в США перейшли від непрямих виборів при формуванні Сенату до прямих, вважаючи що безпосередню участь виборців підвищує ступінь легітимності державної влади.

У більшості країн виборним є і глава держави. Хоча в умовах монархічної форми правління (Великобританія, Марокко, Японія та ін.) Успадкування трону вважається населенням вельми легованої-Тимний способом заняття поста глави держави, загальна тенденція розвитку країн світу, незважаючи на деякі зигзаги, свідчить про розширення виборності глави держави (як зазначалося , виборність є навіть в одиничних монархіях).

Президент, як правило, виборний глава держави. Вибори президента здійснюються різними способами: громадянами шляхом прямого голосування (Росія, Бразилія, Єгипет, Франція та ін.), Особливою виборчою колегією (ФРН, Італія, Індія та ін.), Парламентом (Туреччина, Ізраїль, Ліван і ін.). Дослідження та опитування, проведені за кордоном, свідчать, що нерідко громадяни за ступенем легітимації віддають перевагу прямим виборам президента, про це ж свідчать і дані опитувань населення в Росії, що проводилися в 1991 Однак такий спосіб виборів не вважається абсолютним, в країнах з іншими традиціями віддають перевагу іншим способам виборів президента. Кожен з них має свої плюси і мінуси.

Нелегітимними є вибори глави держави в умовах репресій і погроз, інших способів тиску на виборців. Так, колишні президенти Пакистану і Бангладеш Зія-уль-Хак і Ершад пов'язували своє обрання з одночасним позитивним відповіддю виборців на питання про необхідність посиленої ісламізації країни, відповідь була відома заздалегідь. Крім того, неучасть у виборах в Пакистані, загрожувало не тільки штрафом, а й короткочасним тюремним ув'язненням.

Нелегітимними є вибори (по суті, про-

виголошення президента) військовою радою, хунтою, революційним радою. Таким чином неодноразово замещался пост президента в Аргентині, Бразилії, інших країнах Латинської Америки, в Іраку, Сирії, багатьох країнах Тропічної Африки. У цих умовах президентом оголошується керівник військового перевороту, не тільки населення, а й інші органи держави усуваються від участі у виборах глави держави. Зовсім виключає вибори проголошення глави держави довічним президентом (нині довічних президентів немає, останній з них Кім Ір Сен помер в Північній Кореї в 1994 р).

Вибори є важливим способом легітимації органів місцевого самоврядування. У громадах (містах, селищах, об'єднанні кількох сіл) органи самоврядування (ради, комітети) майже завжди обираються (призначаються органи є в умовах авторитарних режимів, наприклад, в Індонезії, Таїланді). Обираються громадянами органи (поради) є часто і в інших адміністративно-територіальних одиницях (районах, областях і ін,), які мають статус територіального колективу (у багатьох країнах, наприклад, в Болгарії, Польщі, Франції поряд з обраними органами на місця призначаються представники президента і уряду).

Обираються мери міст, що теж служить способом легітимації влади місцевого самоврядування. Втім, в деяких містах (наприклад, в США) є і наймані мери - фахівці з управління. Вони наймаються на роботу на термін міськими радами і підкоряються їм.

Вибори до представницьких органів часто пов'язані з питанням про становище політичної опозиції, яка зазнала поразки при голосуванні. Лише немудра державна влада, мало піклується про справжні, довготривалих інтересах суспільства, ліквідує політичну опозицію, відкидає компроміси, не прагне до консенсусу для досягнення своїх цілей мирними шляхами, з найменшими примусовими діями. Ставку на насильство робить влада, як правило, не має шансів на тривале існування. Політична опозиція необхідна не тільки для гармонійного розвитку суспільства, а й для самої влади, якщо

99

вона хоче бути міцною. Опозиція по суті укази- Baei керівництва країною «больові точки» суспільства, і чим успішніше буде їх «лікування», тим більше шансів у конкретної державної влади продовжити своє існування. Не випадково лідеру опозиції в Великобританії і деяких інших країнах платять платню з державної скарбниці на рівні міністра кабінету (а не звичайного міністра уряду). Критика і пропозиції опозиції, якщо вони правильно сприймаються представниками державної власьті, допомагають удосконалювати державне управління і, відповідаючи нерідко певним соціальним цілям, служать в якійсь мірі інтересам всього суспільства.

Чи не стрілянина з гармат по парламенту, а пошуки компромісів, введення представників опозиції в систему державної влади в надзвичайно сприяє легітимації останньої: влада отримує підтримку і її політичних супротивників (підтримку діями, думками, настроями, почуттями, розумом). Тому, наприклад, в Ямайці передбачається, що у верхній палаті парламенту з 21 члена 9 призначає лідер опозиції. Резервні місця для опозиції є і в парламентах деяких інших країн. Як згадувалося, в конституціях Португалії 1976 р Іспанії 1978, Колумбії 1991 р існують статті і навіть розділи про права політичної опозиції по відношенню до органів державної влади.

У Бразилії за конституцією 1988 р лідер опозиції є неодмінним членом Ради республіки при президентові. Розумне ставлення державної влади до опозиції розширює соціальну базу влади, багато в чому сприяє легітимації останньої. Завершуючи питання про вибори, їх значення для легітимації державної влади, потрібно все-таки сказати, що навіть прямі вибори депутатів, глави держави та інших посадових осіб і органів виборцями не завжди є підставою достатньою раціональної легітимації, а іноді прямо суперечать її змістом. За законами багатьох країн вибори вважаються такими, що відбулися, якщо на виборчі дільниці прийде для голосування меншість облікового складу виборців (наприклад, у Франції та при виборах парламенту Росії достатньо 25%), в інших країнах, як в деяких

100

суб'єктах Російської Федерації, немає навіть і такого мінімуму: вибори вважаються такими, що відбулися при будь-якому участю виборців. При дії мажоритарної виборчої системи відносної більшості (а вона застосовується в багатьох країнах, наприклад, у Великобританії, США) обраним в одномандатному виборчому окрузі вважається кандидат, який набрав більшість голосів в порівнянні з іншими кандидатами. На виборах в Росії нерідко по округу балотувалися більше десятка кандидатів. При такій ситуації обраним може бути кандидат, який отримав 11% (або менше) голосів виборців, а якщо на голосування прийшли лише 25% виборців округу, то, значить, кандидат обраний голосами всього лише приблизно 3% зареєстрованих виборців (або менше).

Йдеться про один окрузі, але гіпотетично можна уявити, що аналогічне положення було на інших ділянках і по сумі округів по країні в цілому. Правда, у багатьох країнах діють додаткові правила, мажоритарна система поєднується з пропорційної і існує відповідна політична система, що виключає настільки одіозний результат. Але на практиці дуже часті випадки, коли депутати обираються меншістю голосів виборців округу. Отже, при всій вагомості виборів, вони, як найважливіший спосіб легітимації державної влади, не мають абсолютного характеру.

Намагаючись усунути цей недолік, багато країн вводять обов'язкове голосування. Неявка на вибори карається штрафом і іншими заходами. Це різко підвищує участь виборців, але посилює легітимацію тільки формально: голосувати приходять виборці, яким байдужі результати виборів, вони голосують тільки через страх перед покаранням.

Важливим способом раціональної легітимації державної влади є референдум - голосування виборців за будь-якого питання. На референдумі можуть бути поставлені питання про продовження реформ, розпочатих державною владою, про довіру до різних її гілок - парламенту, президенту і т. Д. Такі питання виносилися на голосування виборців Росії в 1993 р Звичайно, референдум виявляє тільки полярне ставлення голосуючих до формули референду-

101

ма ( «так», «ні»), запропонувати якісь поправки виборець в холі голосування не може. Відомо і те, що на референдумі більшістю голосів приймалися реакційні конституції і закони, які не відповідають загальнолюдським цінностям, і, навпаки, відкидалися прогресивні акти, Бували й випадки, коли, здавалося б, переконливі підсумки референдуму були перекинуті незабаром послідували подальшими подіями (наприклад, через кілька місяців після ствердної референдуму про збереження СРСР він в 1991 р розпався). Проте, референдум - підсумок волевиявлення населення країни, і як такий, він має вищу легітимізується силою.

У науці прийнято розрізняти кілька видів референдуму, але для легітимації основне значення мають класифікації зобов'язуючого (вирішального) і консультативного референдуму Перший зобов'язує державну владу проводити певні заходи відповідно до його підсумками, другий має рекомендаційний характер, лише виявляє ставлення виборців до того чи іншого питання ( до речі, референдум 1991 року про збереження Союзу РСР за існуючими уявленнями мав консультативний характер).

Щоб бути дійсним, референдум по закону в більшості країн (на відміну від виборів) передбачає участь більше половини зареєстрованих виборців (50% + 1 особа). Тільки за цієї умови він вважається таким, що відбувся. Питання вважається вирішеним позитивно, якщо «за» проголосували більше 50% взяли участь в голосуванні виборців. Отже, як і в випадку з виборами, питання може бути вирішене голосами всього чвертю з невеликим всіх зареєстрованих виборців. Правда, при референдумі умови більш жорсткі, ніж при деяких системах виборів: гіпотетичні 25% о восьмій з гаком разів більше гіпотетичних 3%, але все-таки і в даному випадку раціональна легітимація державної влади може виникати від волі меншості громадян. Для виключення цього при референдумі приймаються ті ж заходи, що і на виборах, і з тими ж наслідками.

Цілям легітимації державної влади може служити всенародне, загальнодержавне обговорення якою-небудь важливого рішення державної влади,

102

проекту конституції, закону. Якщо таке обговорення проводиться після прийняття рішення, ступінь його летить-ції може бути невисокою: обговорення, та ще якщо воно організовано державними органами, часто покликане лише підтвердити «мудрість» рішення державної влади. Якщо проект рішення виноситься на обговорення до його прийняття, у державних органів є широкі можливості врахувати думки різних верств населення при доопрацюванні проекту. Таке рішення, з урахуванням пропозицій населення, буде мати куди більшою легітимністю, ніж обговорення вже прийнятого рішення. Вся справа, однак, полягає в бажанні та вмінні державної влади дійсно врахувати думки, висловлені представниками різних верств населення, знайти необхідні компроміси в інтересах суспільства. Загальнодержавні обговорення зазвичай проводилися в деяких країнах тоталітарного соціалізму в зв'язку з опублікуванням проектів конституцій. Їх оцінка вже дана раніше.

На міжнародній арені способом легітимації державної влади може бути міжнародно-правове визнання держави і уряду. Перше нерідко пов'язане з поділом держав (наприклад, поділ Чехо-Словаччини на Чехію і Словаччину в 1993 г.) або з об'єднанням декількох держав в одну, зазвичай федерацію (створення Об'єднаної Республіки Танзанії в складі Танганьїки і Занзібару в 1964 р). Воно сприяє легітимації нової влади всередині країни, і, головне, на міжнародній арені. Найбільш важливе значення міжнародноправовому легітимація має в тому випадку, коли нова держава виникає в процес звільнення від колоніальної залежності, що досягається і мирним, і немирним шляхом. В останньому випадку повстала або воююча сторона утворює свій уряд, іноді за кордоном, яка може бути визнана іншими державами (так, наприклад, було в Алжирі). У Гвінеї-Бісау загони національно-визвольного руху, очистивши від колонізаторів 60% території країни, в лісовому районі Бое взяли свою конституцію (1973 г.). Після визнання незалежності цієї африканської країни Португалією, конституція стала основним законом нової держави (1974 г.).

Вище розглянуті деякі правові способи ра-

103

циональной легітимації державної влади. Нерідко, однак, для легітимації більшого значення імені фактичні способи. До них відносяться, перш за все, масові, загальнонародні, в тому числі революційні рухи. Звичайно, в будь-яких умовах, особливо в умовах прогресивно розвивається держави, при демократичній державної влади революційні потрясіння, в тому числі порівняно мирного характеру, завдають відчутної шкоди. В даний час російський народ категорично відкидає саму можливість нових революційних потрясінь.

Альо в прінціпі назавжди відкідаті легітімізує значення действительно народних революцій для новой державної влади нельзя. Якщо революційні рухи спрямовані проти гноблення, мають масовий характер, відображають волю більшості населення, яке бере активну участь в цих подіях, утвердилась після перемоги революцій нова державна влада має в уявленні народу вищим ступенем легітимації. Ось такими були революції в Англії в XVII в., У Франції в XVIII в., В Туреччині, Китаї в XX в., У багатьох колоніальних країнах, що досягли незалежності і мирними, і немирними засобами.

Звичайно, немирні форми революції завжди пов'язані з людськими жертвами, іноді величезними, з руйнуванням економіки, занепадом культури. Краще вирішувати конфлікти, не доводячи їх до насильницьких, озброєних форм боротьби. Проте, якщо в немирних революціях дійсно беруть участь широкі маси, що сприяють встановленню нової державної влади і підтримують її, такі революції служать найважливішою основою легітимації нової державної влади, хоча, звичайно, краще мирні масові рухи.

Правда, нова влада не завжди виправдовує очікування народу, її легітимність убуває, а то і зовсім припиняється. Відомо, що населення Анголи, Мозамбіку, Гвінеї-Бісау, багатьох інших країн активно брало участь у збройній боротьбі проти колонізаторів, що було найважливішим свідченням легітимності нової влади спочатку в звільнених районах, а потім і нової державної влади. Але в міру розчарування в «соціалістичної орієнтації» настрою на-

104

роду змінювалися. Авторитаризм влади, корупція в правлячих колах, порушення прав людини, провали економічної політики привели до / трати віри в уряд. Досвід населення, його раціональні оцінки ситуації сприяли тому, що влада в поданні населення перестала бути легігімной. Здавалося б, населення Гани при Кваме Нкрума співчутливо ставилося до нової влади, підтримувало «соціалістичну орієнтацію» країни, але на ділі, в умовах воєнного перевороту народ залишився байдужим і не вийшов на вулиці, щоб підтримати «свою» партію і «свій» уряд, перешкодити зміщення лідера режиму.

Населення Беніну, Сейшельських островів надало підтримку нової влади при відображенні найманців, що висадилися в ці країни з метою повалити існуючі в них режими, які характеризувалися як прогресивні. Але це ж населення підтримало опозицію в її боротьбі за зміну державного ладу. Така еволюція в настроях населення мала місце і в багатьох інших країнах. Таким чином, оцінюючи легітимність державної влади в зв'язку з революційними подіями, важливо в кожен момент визначити справжнє ставлення населення до керівників нової влади, заходам останньої, потрібно враховувати, що це відношення постійно змінюється, і загальна тенденція іноді складається в зменшенні ступеня легованої-тімності аж до її зникнення.

Серед способів раціональної легітимації державної влади, які отримали особливого поширення в другій половині XX ст., Слід назвати «круглі столи». Спочатку організація «круглих столів» була пов'язана з наданням незалежності колишнім колоніям. Особливо активно ця форма використовувалася британським міністерством колоній. Воно запрошувало на засідання круглого столу представників національно-визвольного руху тій чи іншій колонії, в тому числі і тих, які зі зброєю в руках виступали проти колоніального панування (наприклад, представників Патріотичного фронту Зімбабве в 1979 р). Хоча на цих переговорах представники колоніальної держави (насамперед, голова круглого столу) чинили величезний тиск на інших учасників,

105

прагнучи нав'язати їм своє рішення, все ж завданням наради була вироблення принципових положень (рідше - самого тексту) основного закону майбутнього держави на основі компромісів. Круглий стіл розглядався як дорадчий орган, він не приймав нову конституцію, після угоди круглого столу вона зазвичай даровалась колишньої колонії монархом у вигляді наказу в Раді. Юридично рішення круглого столу не зобов'язували метрополію, але фактично результати його роботи забезпечували легітимацію нової влади в колишній колонії як в поданні її населення (з одного боку, воно нерідко виховувалося в традиціях поваги до метрополії і її рішення розглядалися як юридично значимі, а з іншого, це ж населення вітало нову владу як «свою»), так і світової спільноти.

Величезну роль зіграли круглі столи в деяких колишніх i осударства тоталітарного соціалізму при переході до нового ладу. В Угорщині, Польщі, деяких інших країнах вони забезпечили порівняно безболісний і мирний перехід до постсоціалістичної державної влади. У засіданнях цих «круглих столів» брали участь представники держави і різних політичних партій, що виникли дуже швидко в період розпаду тоталітарного соціалізму, причому саме партії грали головну роль. У роботі «столів» брали участь і представники комуністичної партії, зрозуміли необхідність змін. «Круглі столи» фактично сформували новий уряд, нове керівництво державою. Це забезпечило високу початкову легітимність нової влади. Правда, з плином часу ставлення населення дещо змінилося, в Угорщині, Польщі, Болгарії та деяких інших країнах в результаті виборів в парламенті і уряді збільшилася частка представників соціалістичних сил, істотно зросла їх вплив, в окремих країнах уряд сформували колишні діячі комуністичних партій, іноді вони отримали більшість в парламенті, в результаті виборів зайняли пост президента. Однак сучасні соціалісти в Східній Європі вже не є прихильниками колишніх моделей тоталітарного соціалізму.

Формою раціональної легітимації державної

106

влади може стати суспільний договір. Він не має значення юридичного документа, його не можна оскаржити в суд, але за певних умов він може служити міцною основою легітимації державної влади.

Попередником сучасного суспільного договору (вони поки що є рідкістю) був соціальний контракт в деяких країнах Заходу Він полягав з економічних питань (насамперед, з питань страйків, розмірів оплати праці та ін.) Між підприємцями і профспілками. В якості третьої сторони виступало держава, воно брало на себе обов'язки з надання певних соціальних послуг, але іноді - тільки обов'язки гаранта дотримання таких угод

Соціальний контракт подібно згадуваному раніше гіпотетичному суспільного договору при виникненні держави нерідко мислиться не як документ (сукупність формальних угод), а як певна економічна і, перш за все, соціальна політика, заснована на взаємному врахуванні інтересів праці і капіталу, діяльності відповідних їм організацій, а також сучасного соціального капіталістичної держави.

Сучасний суспільний договір має політичний характер, він стосується, перш за все, організації та заходів державної влади, яка приймає на себе (як і громадські організації, які беруть участь в договорі) певні зобов'язання.

У вигляді громадського договору, вельми детального, було укладено угоду між політичними партіями Іспанії після краху фашистського режиму генерала Франко.

У 1994 р в Росії за ініціативою Президента був підписаний Договір про суспільну злагоду. Як зазначалося, його підписали понад 800 учасників. Деякі партії відмовилися зробити це. Згодом окремі організації відкликали свої підписи, інші, навпаки, приєдналися до договору. Була створена спеціальна комісія, яка спостерігала за виконанням договору, такі повноваження були доручені і іншим органам (наприклад, Громадській палаті). Виступи їх представників свідчили про те, що ті обов'язки, які взяли на себе сторони, вико-

лись далеко не в повній мірі. Проте суспільний договір служить цілям легітимації державної влади, її ступінь буде залежати від реальності здійснення положень договору. У 1996 р повноваження Громадської палати передані Політичному консультативній раді при Президентові Росії

Поряд з суспільним договором можливі і інші договірні форми, які зміцнюють легітимність державної влади. Такий був конституційний договір 1995 року між президентом і парламентом України, який ввів їх зіткнення в певні рамки. У 1996 році цей договір був поглинений новою Конституцією України. У Росії легітимація державної влади федерації і її суб'єктів отримала вираз, зокрема, в згаданих вище трьох договорах федерації з її суб'єктами 1992 р

Велике значення серед способів раціональної легітимації державної влади має відкритий і чесний діалог влади і політичні партії, громадських рухів, громадян. Готовність влади до діалогу, вміння вислухати опонента, зрозуміти його аргументи, змінити частково свою діяльність під впливом цих доводів має величезне значення для психологічного впливу на населення. При цьому в діалозі важливо дотримуватися моральне рівність сторін, державна влада не повинна представляти себе в якості вищої інстанції. Навіть частково слідуючи таким правилам (поряд з мали більш істотне значення заходами соціальної підтримки населення) Президент Росії Б. М. Єльцин зумів за кілька місяців докорінно змінити свій рейтинг і здобув перемогу на виборах 1996 р Відмова від публічного діалогу, ухилення представників державної влади від публічних диспутів з опонентами сильно послаблюють легітимацію цієї влади. Будучи кандидатом, Б.Н. Єльцин відмовився від відкритого телевізійного діалогу з іншими кандидатами на посаду Президента. Це позбавило його від багатьох неприємних питань, але знизило рейтинг, особливо серед найбільш активної частини виборців.

Для легітимації державної влади можна використовувати і багато інших способів. У їх числі погоджувальні процедури, громадська назавісімо екс-

108

експертизу прийнятих рішень, широке обговорення проектів передбачуваних великих рішень у пресі і з фахівцями і т. д. Чи всі заходи роблять державну владу відкритою для народу.

При всьому різноманітті можливих способів раціональної легітимації все ж головне значення має змістовна сторона, Легітимація державної влади насамперед залежить від її практичної діяльності, від того, як ця влада вирішує питання, що зачіпають корінні інтереси більшості населення, від її практичної політики всередині країни і на міжнародній арені.

Деякі заходи державної влади в сфері міжнародних відносин можуть істотно підірвати легітимацію державної влади, хоча її внутрішні заходи можуть оцінюватися населенням позитивно. Така ситуація мала місце в США під час інтервенції у В'єтнамі, у Франції в зв'язку з боротьбою Алжиру за незалежність. Словом, оцінюючи легітимацію або її відсутність, необхідно мати на увазі весь комплекс проблем як всередині країни, так і на міжнародній арені.